Au-delà de la défaite annoncée du Parti socialiste, les scrutins des 22 et 29 mars mettent en jeu tout autant le rôle de l’action publique locale qu’une conception de la démocratie. Si l’austérité fait des ravages dans de nombreux domaines, celui des collectivités territoriales en est un exemple cruel. Et le cas des Départements est emblématique.
Méconnus du grand public, méprisés par l’État, honnis par les néolibéraux, ils sont pourtant au cœur du modèle social dont on se plait régulièrement à célébrer l’utilité, et que nombre d’élus disent défendre. De fait, les Départements sont au centre de l’énorme contradiction entre la mise en œuvre continue des politiques libérales et la persistance d’un puissant État social.
Au cœur du modèle social
On parle trop peu, ces jours-ci, des compétences et des actions des Départements. On préfère parler de leur disparition annoncée - mais toujours différée -, de l’avènement des Métropoles ou de la consolidation des Régions. Ce silence s’explique ainsi : les Départements sont dans le collimateur des politiques nationales, brocardés pour leur contribution à la hausse des dépenses publiques… Il ne faudrait pas que l’on se mette à apprécier leur utilité sociale ! Et il ne faudrait pas que l’on s’aperçoive qu’ils sont des acteurs centraux du lien social, de l’action éducative et de la solidarité… dont on ne parle jamais dans les médias, sauf en cas de défaillances ou de drames sordides.
Et pourtant ! Ce rôle social est important dans le domaine de l’enfance et de la famille. Ayant compétence en matière de protection de l’enfance, les Départements jouent un rôle déterminant pour accompagner les enfants en danger, soutenir la parentalité, prévenir des parcours chaotiques - ceux-là mêmes qui conduisent, comme chacun le sait, à des pratiques illicites - et prendre en charge les mineurs et les jeunes majeurs hors de leur domicile parental lorsque c’est nécessaire.
En matière de protection maternelle et infantile, ils accompagnent les femmes enceintes, les jeunes mères ainsi que les jeunes enfants, dans un rôle de prévention primaire si important aux premiers âges de la vie. Le même champ de politique publique intègre les dispositifs de planification familiale, essentiels en particulier pour les adolescentes et les jeunes femmes.
Le rôle social des Départements, c’est aussi l’accompagnement social et l’insertion. Cela recouvre l’action du Service social, où sont accueillies toutes les personnes connaissant des difficultés liées au logement, à l’emploi, à la santé ou encore des problèmes administratifs. On délivre ici des aides financières, dont par exemple le Fonds social pour le logement, souvent un moyen de maintenir les personnes dans leur logement. Mais aussi, c’est là que l’on s’active à prévenir les expulsions locatives et à lutter contre le surendettement, tout en s’efforçant de renforcer ou d’aider les personnes à retrouver leur autonomie pour… vivre, tout simplement. Ce rôle est le plus souvent invisible.
Avec les politiques d’insertion, parallèlement à la délivrance du bien maigre Revenu de solidarité active, il existe de nombreux dispositifs d’accompagnement des allocataires : formations socio-professionnelles, accompagnement social, mise en réseau des professionnels oeuvrant dans le champ de l’accès à la formation et à l’emploi.
Des compétences nombreuses à forte utilité sociale
L’action de solidarité des Départements, c’est encore la prévention et la compensation de la dépendance. Ainsi, ils ont compétence dans le champ de l’accompagnement des personnes âgées. Cela se concrétise par des prestations telles que l’allocation personnalisée d’autonomie et l’aide sociale à l’hébergement pour les personnes nécessitant d’être prises en charge en établissement spécialisé. Mais cela se concrétise par ailleurs par une responsabilité en matière de coordination gérontologique, dont le but est de faire que les acteurs d’un territoire associent leurs efforts dans l’accompagnement global des personnes.
Les Départements sont aussi responsables de l’accompagnement des personnes handicapées. Au-delà des prestations obligatoires dévolues par la loi - prestation de compensation du handicap et, là aussi, aide sociale à l’hébergement -, c’est un rôle majeur pour l’accès des personnes à leurs droits – par la médiation des Maisons départementales pour les personnes handicapées (MDPH), et aussi pour la coordination des acteurs, notamment par le biais des Schémas départementaux en faveur des personnes handicapées. Alors que ces politiques publiques concernent des millions de personnes et alors même que les questions de l’accompagnement des personnes âgées et des personnes handicapées frappent régulièrement à la porte des grands médias, leur méconnaissance a de quoi déconcerter.
Dans le champ de l’éducation, aussi, le rôle des Départements s’est renforcé ces dernières années. Ils ont ainsi non plus seulement la compétence en matière de construction et de rénovation des collèges, mais aussi la gestion de leurs personnels techniques, essentiels à la vie des établissements scolaires. Enfin, la loi leur a confié notamment la restauration scolaire, enjeu important pour les familles.
Quant au champ de la voirie, il est aussi particulièrement structurant pour l’avenir des territoires, impactant aussi bien la qualité de l’environnement que le développement économique.
Concernant ces deux derniers domaines de l’éducation et de la voirie, notons que l’intention de les transférer aux Régions a été abandonnée par le gouvernement. Peut-être l’idée d’éloigner des territoires la réalisation des collèges a-t-elle été considérée comme peu pertinente, l’enjeu étant de répondre aux besoins locaux ? On voit mal en effet ce domaine confié aux Régions, qui auraient elles-mêmes été obligées de déconcentrer la réponse aux besoins.
Même question concernant l’idée de transférer des routes locales à la Région, tandis que les anciennes routes nationales, transférées récemment de l’État aux Départements, devraient plutôt être reprises par l’État, lorsqu’elles dépassent les enjeux régionaux et même métropolitains.
Dans tous ces champs obligatoires d’implication des Départements, il y a toujours différentes manières de mettre en œuvre l’action publique. Soit on le fait en considérant les Départements comme de simples opérateurs de l’État, des sortes de services déconcentrés qui ne sont là que comme des guichets d’aide sociale. Et à partir de ce choix, on va souvent avoir une conception restrictive de l’accès aux droits.
Par exemple, on ne va pas considérer l’information et l’accompagnement des personnes comme un enjeu central de la collectivité. Soit on considère au contraire que les Départements sont des services publics locaux : dans ce cas, on construit des politiques locales, qui incluent un rôle d’animation du territoire, de mobilisation des acteurs ainsi - soyons fous - qu’une volonté de co-construction des politiques locales avec les usagers, les citoyens.
C’est dans ce cadre que, par exemple, les Départements soutiennent - plus ou moins, selon leurs orientations - des dizaines de milliers d’associations. Ainsi ces collectivités ont-elles un rôle immense, et méconnu, de soutien aux acteurs de la société civile qui se mobilisent dans tous les domaines. Et accessoirement de soutien à l’emploi associatif, qui rappelons-le est un immense gisement pour le développement économique futur.
Des politiques volontaires devenues indispensables
La richesse de l’action publique locale, c'est précisément que des Assemblées élues au suffrage universel fondent des politiques publiques et mobilisent pour les mettre en œuvre des moyens conséquents. Ainsi, fort de la clause de compétence générale (menacée aujourd’hui par le gouvernement) et du principe constitutionnel de libre administration (que le gouvernement ne peut affronter directement faute de majorité parlementaire mais qu’il entend contourner), les Départements - toutes tendances confondues, avec des orientations différentes et des modalités variées - ont développé de nombreuses actions volontaires. Si cela n’enlève rien aux questions relatives à la démocratisation et à la transparence de la gestion locale, ainsi qu’à la participation des citoyens aux décisions, cela appelle à ne pas faire table rase de ces services publics.
Dans le champ de la culture aussi, les Départements ont un rôle important de soutien aux structures et pratiques culturelles dans de nombreux domaines - musique, livre, théâtre, danse, cinéma… - et aux acteurs de terrain.
Dans le domaine du sport, c’est le financement des fédérations sportives, le soutien à l’accès à la pratique sportive, la contribution au financement d’équipements.
Dans le champ de l’écologie, c’est par exemple la réalisation et l’entretien de parcs et d’espaces naturels, l’implication dans le champ de l’assainissement et de la lutte contre les inondations, dans la gestion des déchets, sans parler des initiatives menées dans le vaste domaine du développement durable et de la préservation de la biodiversité.
Concernant le développement économique, les Départements ont développé des formes de soutien à l’emploi local, par exemple par le financement des porteurs de projet relevant du secteur de l’économie sociale et solidaire ou des pratiques écologiques innovantes.
Dans le domaine des transports en commun, les Départements se sont associés à la réalisation d’infrastructures majeures pour le développement des territoires, le désenclavement des zones, rurales ou urbaines, dépourvues d’offres de mobilité.
Soulignons que ces collectivités ont donc au total un rôle majeur dans l’investissement public, dont le dynamisme est un enjeu économique déterminant pour le pays tout entier. Rôle qui permet aussi à la France de résister mieux que beaucoup d’autres pays aux crises financières. Il faut souligner que dans tous ces domaines, l’implication des Départements ne s’est nullement faite en cachette de l’État, mais au contraire en association, en partenariats formels et en financements croisés.
Quand l’État stigmatise actuellement le prétendu millefeuille institutionnel et les croisements de financements, et prétend le simplifier, c’est donc en toute hypocrisie. L’implication des collectivités en matière de transports en commun a été requise comme une contribution indispensable à la réalisation des équipements. Ainsi, ont été signés au fil des années les documents de planification que sont les contrats particuliers Régions - Départements, qui s’articulent de fait aux contrats États - Régions.
L’implication dans le champ de la culture a aussi été une condition pour le maintien des autres financements publics. Et ainsi de suite. D’ailleurs, l’existence de cofinancements a toujours été considérée comme un argument favorable pour le soutien à un projet. Contrairement à ce que veulent faire croire les militants de l’austérité, la duplicité de l’État et des gouvernements successifs est ainsi totale.
La politique de l’État : étrangler financièrement les Départements
Résumons : l’État s’est débarrassé de compétences qui lui revenait en les transférant aux collectivités territoriales, notamment aux Départements (transfert du RSA, des personnels des collèges, de l’ex-voirie des routes nationales…). Cela lui a permis d’afficher une stabilisation de l’emploi public des agents de l’État, et de masquer la hausse de certaines dépenses sociales.
Le problème pour le pouvoir est que les collectivités ont assumé - certes de manière inégale et imparfaite - leurs nouvelles responsabilités. Alors que les collèges étaient sous dotés en personnels et en moyens, les Départements ont recruté, construit des collèges pour répondre aux besoins. Alors que les routes transférées par l’État étaient laissées en jachère, ils ont commencé à les rénover et ont construit des pistes cyclables. Et en parallèle, ils ont aussi mis en œuvre les nouvelles compétences sociales décidées par la loi, tout particulièrement concernant les personnes âgées et les personnes handicapées. La hausse des dépenses en la matière n’est donc pas synonyme de gabegie mais d’une volonté de répondre aux besoins - des besoins qui eux-mêmes évoluent et méritent bien sûr d’être étudiés de près.
Aujourd’hui, le propos du gouvernement est de soumettre les collectivités aux obligations imposées par l’Union européenne. Pour cela, les premières armes utilisées ces dernières années ont été de supprimer leurs recettes dynamiques, dont la part de la taxe professionnelle qui leur revenait, de contenir puis maintenant de faire baisser drastiquement les dotations de l’État…
Bref, il s’agit d’étrangler financièrement les collectivités pour qu’elles se recentrent sur la délivrance des allocations obligatoires et qu’elles abandonnent leurs politiques volontaires. Cela conduit à dégrader la qualité des services : accroissement des délais pour accéder aux droits, accompagnement social insuffisant, dispositifs restrictifs et de moins en moins ambitieux, suppression de subventions…
Un nouveau pas en ce sens est la suppression de la clause de compétence générale, actuellement en débat au Parlement, grâce à laquelle le gouvernement espère obliger les Départements à supprimer des pans entiers de leurs politiques publiques. Mais, n’en doutons pas, les contradictions vont continuer pour la raison centrale suivante : les élus locaux, toutes tendances confondues ou presque, sans qu’il s’agisse de mettre de côté la question de leurs conceptions des contenus de l’action publique, n’ont globalement aucun désir de se transformer en fossoyeurs de l’action publique.
Réaliser un carnage dans le champ culturel, éducatif ou sportif semble hors de propos pour beaucoup d’élus, et cela même pour des élus qui soutiennent des politiques d’austérité. C’est la contradiction insurmontable dans laquelle ils se trouvent aujourd’hui : les meilleurs soutiens des politiques austéritaires au niveau européen ou national mettent en œuvre ou soutiennent des politiques locales qui les contredisent, et génèrent de la dépense publique.
C’est d’ailleurs pour cela qu’au cours des dernières années, une évolution s’est engagée : le développement d’un pilotage de plus en plus bureaucratique de l’action publique, tandis que, dans le contexte d’une diminution démotivante des moyens, les élus ont souvent désinvesti la conduite des politiques publiques.
Mais la bête résiste, et les effets budgétaires de la gestion bureaucratique n’ont pas été suffisamment significatifs aux yeux des technocrates de Paris et de Bruxelles : la mise en œuvre des politiques publiques a suivi son cours, et en plus l’action publique locale se modernise et investit.
C’est pourquoi la seule vraie possibilité pour le pouvoir est de préparer la fin des Départements, mais là encore, problème : que faire des nombreuses compétences sociales que nous avons évoquées ? Au total, le vote des 22 et 29 mars peut porter une nouvelle fois l’exigence de rupture avec les politiques d’austérité qui étranglent les Départements et la société toute entière.
Gilles Alfonsi, le 6 mars 2015. Publié sur le site de Cerises.
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