Pour son dernier budget portant sur une année pleine, le gouvernement avait prévu d'imposer une baisse des dépenses publiques. Mais rien ne s'est passé comme prévu et il a du faire plier sa majorité sur plusieurs mesures.
Un court instant, ils y ont cru. Et puis le gouvernement, qui a
failli se faire déborder, a repris la main in extremis. Non, les
entreprises françaises ne seront pas obligées de rendre publics tous les
détails sur leurs filiales, à commencer par leur localisation, leurs
bénéfices et les impôts qu’elles payent où qu’elles soient dans le
monde. Non, les ONG militant en faveur de cette transparence, meilleur
outil contre l’optimisation fiscale abusive des multinationales,
n’auront pas remporté la partie. Et non, les députés écologistes et ceux
de la gauche du PS, qui se battent parfois depuis plusieurs années en
faveur de cette transparence, n’ont pas fait plier le gouvernement sur
ce « reporting public pays par pays ».
Le duel, qui a eu lieu dans la nuit de mardi à mercredi, au-delà d’une heure du matin, est un saisissant résumé du marathon budgétaire. Le débat parlementaire autour du collectif budgétaire s’achèvera ce jeudi, après les lectures définitives à l’Assemblée et au Sénat, du projet de loi de finances (PLF) 2016 et du projet de loi de finances rectificatif (PLFR) 2015, qui vient boucler l’année écoulée. Et tout au long de ces semaines, le gouvernement s’est employé à parer au plus pressé, colmatant ici une brèche qu’il n’avait pas aperçue, étouffant là un début d’incendie qu’il avait laissé s’attiser. Et perdant parfois la partie, aussi. À l’heure du bilan, l’exécutif peut se targuer d’avoir tenu bon sur l’essentiel de ses priorités, mais pas d’avoir su fixer un cap clair et précis pour ce qui constituait le budget de la dernière année gouvernementale pleine avant l’élection présidentielle de 2017.
L’avant-dernier amendement qu’aura examiné l’Assemblée en deuxième lecture du PLFR aura ainsi été l’objet d’un bras de fer forcené, et d’une manœuvre de procédure qui a finalement permis au gouvernement de l’emporter. La partie s’est jouée juste après qu’il avait obtenu le rejet de l’amendement en faveur de la presse en ligne sur la question de la TVA.
Les Verts et une partie des députés socialistes, dont Dominique Potier, Pascal Cherki et Yann Galut, présentaient à nouveau la mesure qu’ils étaient parvenus à faire voter en première lecture, imposant aux grandes entreprises la transparence totale sur leurs filiales. Le Sénat ayant rejeté leur amendement, il fallait donc le revoter. Ils étaient appuyés par un texte cosigné par l’économiste star Thomas Piketty, publié sur le Club de Mediapart. Le gouvernement, la commission des finances, la droite et une partie des socialistes y étaient opposés, préférant s’en tenir à la mesure tout juste introduite dans le PLF par le ministère des finances, et réservant les détails sur ces filiales aux seules autorités fiscales. Tous estiment que pour aller plus loin, il faut attendre une décision européenne en ce sens.
Dix
jours auparavant, la mesure avait été adoptée par une poignée de voix.
Cette fois, ce sont 28 députés qui l’ont approuvée, face à 24
parlementaires qui y étaient opposés. Grande joie de Pascal Cherki qui
venait d’appeler à un « vote courageux » et de Dominique Potier qui vantait « une loi de fierté », non « pas la fin du monde », mais « le début d’un nouveau monde ».
Mais comme il en a le droit, le secrétaire d’État au budget Christian
Eckert a aussitôt demandé une seconde délibération, où les députés
doivent voter sur un nouvel amendement présenté par le gouvernement.
Quarante minutes de suspension de séance plus tard, nouveau vote, et
rejet final de l’amendement, à 25 voix contre 21. LCP résume très bienles débats en vidéo.
Dans l’intervalle, Eckert a négocié avec les socialistes favorables au reporting public, et même trouvé un compromis : moins d’entreprises concernées ou une date d’entrée en application plus tardive. Ne restait au ministre qu’à obtenir le feu vert de l’Élysée… qui a refusé tout net. En parallèle, Bruno Le Roux, président du groupe socialiste à l’Assemblée, avait rappelé dans l’hémicycle deux députés, Jean-Louis Dumont et François Pupponi, et réussi à faire changer d’avis Sébastien Denaja, qui avait initialement soutenu l’amendement, avant de le rejeter (« Il était inutile de renverser la table hier. La mesure n’est pas enterrée mais simplement reportée », a-t-il fait valoir au site Novethic). Jolie manœuvre.
« Sur la forme, ces méthodes sont insupportables et inacceptables, déclare aujourd’hui Yann Galut. Sur le fond, la France a manqué une occasion historique d’être vraiment en pointe, alors que sur le plan européen, elle est leader dans ce combat depuis des années. » Dominique Potier, lui, se dit « amer » : « Le chemin le plus court vers une directive européenne, c’est une loi française, j’en suis persuadé. » « Nous sommes dans une période où il est crucial de montrer qu’il n’y a pas d’impuissance publique, notamment face aux intérêts privés. Il ne faut pas entretenir la désespérance », ajoute-t-il.
Dans ce domaine, le gouvernement « a montré un bien triste visage », ont réagi les ONG françaises qui luttent sur ce terrain. Il s’est aussi retrouvé sur les mêmes positions que le Medef, très soucieux de défendre la « compétitivité » des entreprises, qui aurait censément eu à souffrir de cette transparence. Et ce n’est bien sûr pas le seul point où Bercy ou l’Élysée se sont trouvés en phase avec le patronat. Car le budget présenté le 30 septembre avant d’être débattu au Parlement ne suivait qu’une seule ligne : la lutte contre les déficits et la restauration de la compétitivité des entreprises.
Le duel, qui a eu lieu dans la nuit de mardi à mercredi, au-delà d’une heure du matin, est un saisissant résumé du marathon budgétaire. Le débat parlementaire autour du collectif budgétaire s’achèvera ce jeudi, après les lectures définitives à l’Assemblée et au Sénat, du projet de loi de finances (PLF) 2016 et du projet de loi de finances rectificatif (PLFR) 2015, qui vient boucler l’année écoulée. Et tout au long de ces semaines, le gouvernement s’est employé à parer au plus pressé, colmatant ici une brèche qu’il n’avait pas aperçue, étouffant là un début d’incendie qu’il avait laissé s’attiser. Et perdant parfois la partie, aussi. À l’heure du bilan, l’exécutif peut se targuer d’avoir tenu bon sur l’essentiel de ses priorités, mais pas d’avoir su fixer un cap clair et précis pour ce qui constituait le budget de la dernière année gouvernementale pleine avant l’élection présidentielle de 2017.
L’avant-dernier amendement qu’aura examiné l’Assemblée en deuxième lecture du PLFR aura ainsi été l’objet d’un bras de fer forcené, et d’une manœuvre de procédure qui a finalement permis au gouvernement de l’emporter. La partie s’est jouée juste après qu’il avait obtenu le rejet de l’amendement en faveur de la presse en ligne sur la question de la TVA.
Les Verts et une partie des députés socialistes, dont Dominique Potier, Pascal Cherki et Yann Galut, présentaient à nouveau la mesure qu’ils étaient parvenus à faire voter en première lecture, imposant aux grandes entreprises la transparence totale sur leurs filiales. Le Sénat ayant rejeté leur amendement, il fallait donc le revoter. Ils étaient appuyés par un texte cosigné par l’économiste star Thomas Piketty, publié sur le Club de Mediapart. Le gouvernement, la commission des finances, la droite et une partie des socialistes y étaient opposés, préférant s’en tenir à la mesure tout juste introduite dans le PLF par le ministère des finances, et réservant les détails sur ces filiales aux seules autorités fiscales. Tous estiment que pour aller plus loin, il faut attendre une décision européenne en ce sens.
Dans l’intervalle, Eckert a négocié avec les socialistes favorables au reporting public, et même trouvé un compromis : moins d’entreprises concernées ou une date d’entrée en application plus tardive. Ne restait au ministre qu’à obtenir le feu vert de l’Élysée… qui a refusé tout net. En parallèle, Bruno Le Roux, président du groupe socialiste à l’Assemblée, avait rappelé dans l’hémicycle deux députés, Jean-Louis Dumont et François Pupponi, et réussi à faire changer d’avis Sébastien Denaja, qui avait initialement soutenu l’amendement, avant de le rejeter (« Il était inutile de renverser la table hier. La mesure n’est pas enterrée mais simplement reportée », a-t-il fait valoir au site Novethic). Jolie manœuvre.
« Sur la forme, ces méthodes sont insupportables et inacceptables, déclare aujourd’hui Yann Galut. Sur le fond, la France a manqué une occasion historique d’être vraiment en pointe, alors que sur le plan européen, elle est leader dans ce combat depuis des années. » Dominique Potier, lui, se dit « amer » : « Le chemin le plus court vers une directive européenne, c’est une loi française, j’en suis persuadé. » « Nous sommes dans une période où il est crucial de montrer qu’il n’y a pas d’impuissance publique, notamment face aux intérêts privés. Il ne faut pas entretenir la désespérance », ajoute-t-il.
Dans ce domaine, le gouvernement « a montré un bien triste visage », ont réagi les ONG françaises qui luttent sur ce terrain. Il s’est aussi retrouvé sur les mêmes positions que le Medef, très soucieux de défendre la « compétitivité » des entreprises, qui aurait censément eu à souffrir de cette transparence. Et ce n’est bien sûr pas le seul point où Bercy ou l’Élysée se sont trouvés en phase avec le patronat. Car le budget présenté le 30 septembre avant d’être débattu au Parlement ne suivait qu’une seule ligne : la lutte contre les déficits et la restauration de la compétitivité des entreprises.
« Ce projet de loi est celui des objectifs atteints et des engagements tenus », a répété tout au long de ces deux mois et demi le ministre des finances Michel Sapin, se félicitant de la « maîtrise de la dépense publique »,
notamment par la mise en œuvre des 50 milliards d’euros d’économies sur
2015-2017 décidées l’an dernier. Et tant pis si c’est au prix d’un
recul significatif de la part des richesses du pays consacrée à
l’éducation, l’emploi ou l’écologie, comme le pointe avec justesse Alter Eco plus.
L’autre fierté de l’exécutif concerne les baisses d’impôt, notamment sur les entreprises. Bercy vante les « 33 milliards d’euros d’air frais » dont elles bénéficieront en 2016 et les ménages ne sont pas oubliés, avec une baisse d’impôt sur le revenu de 2,1 milliards en 2016, après 3 milliards en 2015. 12 millions de ménages sont concernés, soit les deux tiers des contribuables, « le cœur des classes moyennes », a plusieurs fois insisté le ministre.
Ce
sont les dramatiques circonstances des attentats du 13 janvier qui ont
obligé le pouvoir à revoir ce dogme. D’abord en faisant passer le
« pacte de sécurité » devant le pacte de compétitivité. Comme nous l’avons raconté,
les parlementaires n’ont pas cillé pour voter plus de 700 millions
d’euros de dépenses supplémentaires en faveur de la police et de la
gendarmerie, de la justice et de l’armée. Tout à coup, et c’est heureux,
il s’est trouvé une bourse à délester de quelques centaines de
millions. Certes, comme le relèvent Les Échos,
la France venait d’apprendre qu’elle bénéficierait d’une ristourne de
plus d’un milliard sur ses versements prévus au budget européen. De tels
investissements, nécessaires, auraient pourtant été impensables
quelques jours plus tôt.
C’est ensuite le choc du premier tour des élections régionales qui a forcé Manuel Valls à déclarer qu’il allait se battre pour l’emploi, alors que le dossier du chômage avait été escamoté, de façon tout à fait consciente, dans le débat budgétaire jusqu’alors (lire notre analyse). Peu après 20 heures, dès dimanche 13 décembre, Manuel Valls estimait pourtant que les résultats électoraux étaient une « injonction » à « agir, sans relâche, plus vite » contre le chômage. Tout comme le premier secrétaire du PS Jean-Christophe Cambadélis, qui a lancé : « Nous ne pouvons plus continuer comme cela. Il faut agir contre la précarité et pour l’activité comme nous nous sommes attaqués à la compétitivité et à la refondation de l’école. C’est l’inflexion qui doit intervenir durant les 18 mois à venir.»
Le lendemain sur France 2, le premier ministre déclarait encore : « Il y a une urgence pour lutter contre le terrorisme, il y a aussi une urgence pour lutter contre le chômage. » Mais rien ou presque dans la loi de finances 2016 ne concrétise cette promesse, et la ministre du travail, Myriam El Khomri, n’a pour l’heure à se mettre sous la dent que les éléments de langage sur la dynamique que sont censées enclencher les baisses de charges du pacte de responsabilité (depuis un an, l’employeur d’un salarié au Smic ne paie plus de cotisation sociale et les allègements de charge sont ensuite progressifs jusqu’à 1,6 Smic).
Manuel
Valls et Michel Sapin avaient pourtant sous la main une mesure toute
symbolique, et fort politique, qu’ils auraient pu exploiter comme une
preuve de leur attention envers les classes populaires : l’amendement
Ayrault-Muet. Mais cette mesure, qui vise à transformer une partie de la
prime d’activité (cette nouvelle prestation sociale qui fusionnera à partir du 1er
janvier 2016 la prime pour l’emploi et le RSA activité) en une
ristourne de la CSG, pour rendre progressif cet impôt sur le revenu bis, a justement été votée contre l’avis du gouvernement, après un mois d’intense bataille d’influence. En première lecture, comme Mediapart l’a relaté, puis en seconde lecture, vendredi 11 décembre, sous les applaudissements d’une partie de la gauche.
Jean-Marc Ayrault a d’ailleurs largement joué de cette partition en direction des Français les plus pauvres, vantant « une mesure de justice fiscale » et « un message très fort adressé à ceux qui espèrent que nous allons continuer les mesures dans deux directions : la baisse des impôts mais à la fois davantage de justice fiscale ». L’exécutif, de son côté, était trop inquiet de la question du financement de cette mesure, et de se voir accusé de devoir augmenter un autre impôt pour compenser la nouvelle dépense.
Dans un genre plus mineur, mais symbolique, ce n’est qu’en deuxième lecture que Christian Eckert s’est résolu à ne pas se prononcer sur le passage de 20 % à 5,5 % de la TVA sur les produits d’hygiène féminine, dite « taxe tampon ». Dans un premier temps, paralysé par les 55 millions d’euros nécessaires pour financer la mesure, le gouvernement s’était prononcé contre, et il a fallu toute la puissance de feu des associations féministes pour que le Sénat rétablisse cet amendement et fasse reprendre le débat.
L’autre fierté de l’exécutif concerne les baisses d’impôt, notamment sur les entreprises. Bercy vante les « 33 milliards d’euros d’air frais » dont elles bénéficieront en 2016 et les ménages ne sont pas oubliés, avec une baisse d’impôt sur le revenu de 2,1 milliards en 2016, après 3 milliards en 2015. 12 millions de ménages sont concernés, soit les deux tiers des contribuables, « le cœur des classes moyennes », a plusieurs fois insisté le ministre.
L'emploi, invité de dernière minute
C’est ensuite le choc du premier tour des élections régionales qui a forcé Manuel Valls à déclarer qu’il allait se battre pour l’emploi, alors que le dossier du chômage avait été escamoté, de façon tout à fait consciente, dans le débat budgétaire jusqu’alors (lire notre analyse). Peu après 20 heures, dès dimanche 13 décembre, Manuel Valls estimait pourtant que les résultats électoraux étaient une « injonction » à « agir, sans relâche, plus vite » contre le chômage. Tout comme le premier secrétaire du PS Jean-Christophe Cambadélis, qui a lancé : « Nous ne pouvons plus continuer comme cela. Il faut agir contre la précarité et pour l’activité comme nous nous sommes attaqués à la compétitivité et à la refondation de l’école. C’est l’inflexion qui doit intervenir durant les 18 mois à venir.»
Le lendemain sur France 2, le premier ministre déclarait encore : « Il y a une urgence pour lutter contre le terrorisme, il y a aussi une urgence pour lutter contre le chômage. » Mais rien ou presque dans la loi de finances 2016 ne concrétise cette promesse, et la ministre du travail, Myriam El Khomri, n’a pour l’heure à se mettre sous la dent que les éléments de langage sur la dynamique que sont censées enclencher les baisses de charges du pacte de responsabilité (depuis un an, l’employeur d’un salarié au Smic ne paie plus de cotisation sociale et les allègements de charge sont ensuite progressifs jusqu’à 1,6 Smic).
L'amendement Ayrault-Muet combattu par le gouvernement
Jean-Marc Ayrault a d’ailleurs largement joué de cette partition en direction des Français les plus pauvres, vantant « une mesure de justice fiscale » et « un message très fort adressé à ceux qui espèrent que nous allons continuer les mesures dans deux directions : la baisse des impôts mais à la fois davantage de justice fiscale ». L’exécutif, de son côté, était trop inquiet de la question du financement de cette mesure, et de se voir accusé de devoir augmenter un autre impôt pour compenser la nouvelle dépense.
Dans un genre plus mineur, mais symbolique, ce n’est qu’en deuxième lecture que Christian Eckert s’est résolu à ne pas se prononcer sur le passage de 20 % à 5,5 % de la TVA sur les produits d’hygiène féminine, dite « taxe tampon ». Dans un premier temps, paralysé par les 55 millions d’euros nécessaires pour financer la mesure, le gouvernement s’était prononcé contre, et il a fallu toute la puissance de feu des associations féministes pour que le Sénat rétablisse cet amendement et fasse reprendre le débat.
Ces broncas non anticipées
Il est d’autres broncas dont le gouvernement n’avait pas prévu l’ampleur. Le meilleur exemple est l’obligation pour les veufs et veuves ayant eu un enfant de payer à partir de 2015 la taxe d’habitation et la taxe foncière. C’est la conséquence de la suppression de la demi-part des veuves, votée en 2008 sous Sarkozy, et le gouvernement avait repéré le problème. Mais il n’avait pas anticipé le bruit qu’allaient faire les mécontents, à partir de début novembre, sur le thème du « matraquage fiscal ». Cette accusation dont veut à tout prix se défaire le gouvernement…Résultat, Christian Eckert est obligé d’indiquer au Journal du dimanche que « les personnes concernées qui auraient déjà payé ces impôts en 2015 seront remboursées sans démarche particulière », et le gouvernement de sortir de son chapeau le 12 novembre, en plein débat à l’Assemblée, une exonération définitive pour tous ceux qui en avait bénéficié en 2014, ainsi qu’une entrée progressive dans l’impôt en trois ans pour les autres, qui changeraient de situation après 2015. « Un dispositif juridiquement solide et pérenne », se félicite Michel Sapin, sans convaincre totalement. « Le gouvernement s’est pris les pieds dans le tapis », ironise à bon droit le député LR Éric Woerth dans l’hémicycle.
Ce commentaire aurait pu s’appliquer sur l’autre dossier chaud de la première moitié du mois de novembre, celui de la réforme de la DGF. La dotation globale de fonctionnement est la principale enveloppe allouée par l’État aux collectivités, et elle est notoirement distribuée de façon inéquitable et archaïque entre les diverses communes. Un « scandale ambulant », pointait un ministre à l’époque, ravi de voir menée une « réforme de gauche ». Car le gouvernement avait décidé de revoir les règles d’attribution de la DGF, afin de rétablir l’équité dans son versement. Son ambitieux projet aura finalement été stoppé net par la levée de boucliers de nombreux élus, dont ceux de l’Association des petites villes de France, menée par le socialiste Olivier Dussopt. Ulcérés par le manque de préparation de la réforme et par des consultations qu’ils ont jugé trop peu nombreuses, ces élus ont finalement obtenu le report d’un an de la mesure, et une commission d’étude sur le sujet, où Dussopt aura une large place.
L'aide au développement rabotée discrètement
Les camouflets, il a d’abord semblé les essuyer sur la question de l’élargissement de la taxe sur les transactions financières. En vigueur en France uniquement sur les ventes d’actions à long terme, cette taxe a été élargie par les députés, en première puis en deuxième lecture, aux transactions « intradays », où l’achat et la vente se passent dans la même journée. Michel Sapin était contre, expliquant inlassablement qu’il préférait attendre une décision européenne sur l’installation de la TTF dans une dizaine de pays, alors même que Mediapart expliquait récemment que l’aboutissement prochain de cette négociation est loin d’être acquis.
« Je ne crois pas à une taxe sur les transactions financières large dans un seul pays », a rappelé le ministre le 11 décembre à l’Assemblée, à l’unisson avec le président de la commission des finances, le député LR Gilles Carrez. Mais Sapin a laissé faire les députés, en demandant que la mesure ne démarre pas avant 2017. Mais il a surtout prévenu que si les négociations européennes échouaient, il demanderait un nouveau report de la mise en application de cette TTF élargie. Une manière plutôt fine de s’assurer que c’est sa position qui prévaudra, quoi qu’il arrive.
Autre manœuvre, moins élégante, le gouvernement a imposé fin octobre, au détour d’un amendement qu’aucun député n’avait vu venir, une baisse des crédits accordés à l’aide au développement. Quelques jours plus tôt, l’Assemblée les avaient pourtant considérablement augmentés, contre son avis.
Aucun des députés vigilants sur cette question n’avait été averti que l’amendement-coup de ciseau allait être présenté, et personne ne s’y est donc efficacement opposé. Et le 11 décembre, ces députés n’ont pas réussi à changer la donne, malgré le dépôt de plusieurs amendements pour augmenter les crédits, soit de l’aide au développement, soit de l’agence qui en est chargée. Le budget alloué à la mission « aide au développement » sera donc « en baisse de 7,7 %, soit 210 millions d’euros, par rapport à 2015, et de 112 millions d’euros par rapport au budget initial présenté en septembre par le gouvernement », a calculé l’ONG ONE.
Aux parlementaires qui s’émouvaient de son intransigeance, Michel Sapin a répondu le 11 décembre que ces chiffres étaient « parfaitement conformes à l’engagement du président de la République », qui a promis fin septembre devant l’ONU 4 milliards de plus pour le développement d’ici 2020. « Il y a des limites à tout », a lancé le ministre. « Ça me révolte », a alors soufflé Olivier Faure, vice-président du groupe socialiste, sonné.
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